■ 王 乔 范超峰

　　科学有效的宏观调控是实现经济社会平稳健康发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，在宏观经济治理体系中，财政政策处于核心地位。中共中央政治局召开会议分析研究2025年经济工作时指出，“实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，充实完善政策工具箱，加强超常规逆周期调节，打好政策‘组合拳’，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”。2024年底召开的中央经济工作会议明确，要实施更加积极的财政政策。将财政政策基调由“积极”调整为“更加积极”，这是自2008年全球金融危机以来我国财政政策基调的首次变化。财政政策基调的转变，是基于对当前国内外宏观经济形势的科学判断做出的部署，源于改革开放以来财政治理理念的转变，体现了政策工具的调整与政策力度的加强，以及中央推动经济持续回升向好、提振市场信心的强大决心。

　　▌由重视恢复供求平衡向提升经济运行效率的转变

　　改革开放以来，针对不同时期国民经济发展的需要，我国财政政策调控体系不断完善，在调节经济运行和促进高质量发展等方面的职能作用不断凸显。1978年至1992年，是我国有计划商品经济时期，这一时期，为确保经济体制改革与稳定供求平衡，财政政策基调是适度从紧的。1993年我国进入社会主义市场经济后的4年内，为了调整短期内通货膨胀现象，财政政策基调仍然是适度从紧。1998年和2008年我国遭受金融危机时实施积极财政政策，其定位是扩张性的，通过扩大公共基础设施投资、将土地出让作为融资手段以及结构性减税，起到短期内刺激总需求的作用。这些措施不仅可以在短期内拉动内需，更可以在长期内作为保持经济增长的重要力量。这表明，我国财政政策逐步重视通过财政手段优化经济结构，提高经济运行效率，提升经济发展质量。而本次财政政策基调调整，进一步印证了这一转变。面对当前国内经济问题，更加积极的财政政策通过提高财政赤字率和扩大举债规模，不仅在一定时期内起到形成支出、扩大总需求的作用，更是释放出稳增长的强烈信号，进而稳定预期、缓解地方财政压力。这反映了财政政策提升未来经济水平、调节经济结构、促进经济高质量发展的重要职能，也体现了我国财政政策定位的完善和升级。

　　▌由总量需求性政策向供需结合的复合性政策的转变

　　改革开放后长时间内，我国财政政策主要聚焦需求总量。1998年，党中央提出“立足扩大国内需求，加强基础设施建设”，通过向国有商业银行增发国债达到扩大内需、拉动经济增长的目标。2004年，中央经济工作会议调整财政政策基调取向为稳健，旨在通过调整财政支出结构以及国债项目资金投资结构等进行需求侧改革。2008年，中央经济工作会议提出“把扩大内需作为保增长的根本途径”，旨在通过一系列政府投资和财政支出扩大内需。而后，我国财政政策开始逐步将需求与供给、总量与结构相结合。2012年，我国进入中国特色社会主义新时代，财政政策也呈现出新态势，强调顺应新发展理念和供给侧结构性改革，财政政策的着力点开始更多转向改善供给侧。2015年，中央经济工作会议就提出实施供给侧结构性改革，财政政策也随之调整，体现为利用大规模减税降费政策深化供给侧结构性改革的同时，扩大财政赤字和国债发行规模，以拉动总需求。这表明，我国财政政策不再单纯追求需求总量的扩张，而是着眼从供给端入手，通过优化资源配置，提高经济运行效率，实现经济增长质量的提升。2024年，中央经济工作会议不仅提出要扩大内需、提振消费等需求性总量政策，还提出了支持现代化产业体系建设、加快推动产业转型升级、加强对企业的纾困支持等供给性政策。这种需求与供给、总量与结构并重的财政政策取向，不仅有助于实现经济量的合理增长，更能推动经济质的有效提升，为经济增长注入新的动力。

　　▌由短期政策向中长期战略规划的转变

　　我国积极的财政政策在制定初期被定位为短期政策，但在实践过程中逐步向短期与中长期战略规划相结合的方向转变。1998年，提出积极的财政政策的定位为西方财政政策理念中的短期政策，旨在通过政府投资和财政支出等手段，刺激内需，促进经济增长。但随着形势的变化，我国及时调整了财政政策的调控思路。2004年，“双稳健”政策的提出，旨在遏制当时短期内的通货膨胀现象。2008年，我国再次提出积极的财政政策，并持续至2023年。直至2024年，我国将财政政策基调转变为“更加积极”，但财政政策仍延续“积极”总基调，体现了政策的稳定性和连续性。这表明，我国财政政策并非是简单的短期刺激性政策，而是根据经济形势的变化，灵活调整政策取向、渐趋稳定的中长期战略规划。这种转变的好处在于，一方面，持续实施积极的财政政策，有利于从更长时间维度对宏观经济进行调整，增强政策的连续性和可预期性。另一方面，根据形势变化及时调整政策取向，也体现了我国财政政策的灵活性和针对性，能够有效应对各种冲击，熨平经济波动。我国财政政策的这一转变反映了我国宏观调控理念的不断完善和创新，能够从更长远的角度，推动经济高质量发展。

　　▌由单一目标向多重目标的转变

　　改革开放初期，我国财政政策主要以经济增长为目标，目标相对单一。随着宏观经济形势的变化，财政政策的制定开始跳出这单一目标，更加关注财政政策对经济的实质性影响。2004年，中央经济工作会议提出稳健的财政政策，在对经济增长方式做出部署的同时，加大财政支农力度、科技创新资金投入规模与就业与社会保障的支持力度，我国的财政政策目标正在向着多元化的方向行进。2008年，金融危机爆发，党中央为保持经济平稳增长及时调整了宏观经济政策，财政政策基调从“稳健”调整为“积极”，在扩大政府公共投资、加强重点建设的同时，实行结构性减税，减轻企业与居民的负担，提高重点领域民生支出，提高低收入群体收入。2015年，受经济增长放缓、物价水平回落，以及结构性减税等因素影响，我国进一步加大了积极的财政政策实施力度，采取增支减税、将地方存量债务分类纳入预算转为余额管理等政策促进经济平稳运行，保证经济稳定增长，但同时也提出建立地方政府融资平台以化解地方债务风险；调整完善农业补贴政策、支持智能制造和工业强基等政策培育新的增长点；通过中央财政的专项资金以强化公共服务保障和改善民生。2020年后，受多重因素影响，财政政策提出增加赤字规模、落实减税降费以及扩大政府投资等对冲经济下行措施，以有效应对疫情影响，培育内生动力，实现经济的稳定增长。同时，还提出要以保障市场主体、居民就业、产业升级、乡村振兴等为目标，支持中小微企业、稳定和扩大就业、稳定外贸基本盘、保障粮食和重要农产品供应等具体措施。2024年，提出更加积极的财政政策，将赤字率与专项债规模进一步提高，专项债和超长期国债的发行和使用节奏更快落地生效，推动经济企稳回升；加大对特定群体的补助与支持以提高其抗风险能力；继续发行超长期特别国债专项用于保交房、收储存量房、收购房企存量土地等工作以保障民生、缓解房企流动性压力。以上均表明，我国财政政策的制定已开始不再以单一的经济增长为目标，而是更加注重发挥财政政策的宏观调控功能，达成多重目标。

　　当前，我国经济的基本面及市场广阔、经济韧性强、潜力大等有利条件并未改变。面对日益复杂的内外部环境，实施更为主动和更加积极的财政政策，从而实现短期财政平稳运行与中长期经济跨越周期的可持续性增长，将有力推动经济持续回升向好，为高质量发展保驾护航。

　　（作者王乔系中国财政学会副会长、江西财经大学教授，范超峰单位为江西财经大学）